赵晓雷:市场准入负面清单,将给上海带来什么

最近,一份全新的“负面清单”已经出现在上海市政府相关部门的案头。这份涉及328项目事项、范围涵盖全市的负面清单如何在上海落地,如何与自贸区负面清单相衔接,将成为今年上海一项重要的改革任务。

 

这份名为《市场准入负面清单草案(试点版)》的负面清单,由国家发改委、商务部等部门汇总、审查形成,本月正式印发,并先行在天津、上海、福州、广东四个设有自贸区的省、直辖市试行。

 

“市场准入负面清单出炉,意义重大。”接受解放日报·上海观察记者采访时,上海财经大学教授、自贸区研究专家赵晓雷特地从网上下载、打印出328项清单目录,条分缕析,进行详细解读。

 

同是负面清单,差异在哪里

 

解放日报·上海观察:自贸区一直以来就有“外商投资负面清单”,它与4月12日发布的“市场准入负面清单”有什么区别?

 

赵晓雷:这两项“负面清单”在制度定义上有区别。上海自贸试验区从2013年9月开始试验的是“外商投资负面清单”,它的正式名称是《外商投资准入特别管理措施》,这类“负面清单”是适用于境外投资者在华的投资经营行为,实质上是试行准入前国民待遇,改革外商投资管理模式,提高开放度和透明度。一般来说,“外商投资负面清单”的内容和样式是和国际双边、多边的经贸谈判相衔接的,比如说和中美BIT谈判的内容和形式相衔接,或者和FTA谈判相衔接,它是投资保护协定框架里的“保留条款”或“不符措施”的一种实验。

 

上海市、上海自贸区已经从2015年12月开始准备“市场准入负面清单”的制度改革试点。“市场准入负面清单”制度是指国务院以清单的方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的一些行业、领域和业务,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。“市场准入负面清单”不单是一张清单,而是整个制度安排,是适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。所以,“市场准入负面清单”和“外商投资负面清单”在制度定义上有差异。

 

解放日报·上海观察:为什么“外商投资负面清单”只有122项内容,而“市场准入负面清单”有328项内容?

 

赵晓雷:首先,“外商投资负面清单”是依据《国民经济行业分类》划分为15个门类,50个条目,122项特别管理措施。而“市场准入负面清单”的禁止准入门类为17个;限制准入门类为22个,共计39个门类,在门类上要多38%,口径更宽。其次,“外商投资负面清单”并未列出与国家安全、公共秩序、公共文化、金融审慎、政府采购、特殊手续等方面的特别管理措施,这些方面均按照现行规定执行。而“市场准入负面清单”是对禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等的全面覆盖,范围要大得多。再次,“外商投资负面清单”是以“产业”为门类,而“市场准入负面清单”是以“主题词”为门类,在表述上是更为具体,因而数量较多。所以,不能简单的用数字对比来判断两类负面清单的开放度或长短。

 

解放日报·上海观察:此次“市场准入负面清单”的主要内容提到“四个衔接”,您是否可以就如何对接进行一下解读?

 

赵晓雷:所谓 “四个衔接”,是指市场准入负面清单要与行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》,以及依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。这4项清单或目录都属于市场准入的改革措施,主要是以“正面清单”形式增强透明度和可预期性。由于这4项改革措施是动态的,随着经济的发展和改革的深化会作出修订,因此市场准入负面清单的框架也应是开放的,要与修订后的4项改革措施直接衔接。相信随着市场准入负面清单制度趋于完善,这4项改革措施的内容会纳入到负面清单框架中。

 

市场准入改革势在必行

 

解放日报·上海观察:这次国家出台的“市场准入负面清单”在国际上没有先例可以借鉴,是否可以把它看做是中国在制度方面的一次创新?

 

赵晓雷:市场经济国家的国内投资管理确实没有类似“市场准入负面清单”这样的管理制度,因为他们实行的是现代商事登记制度,并且证照分离。所谓证照分离,就是说只要市场主体进行合法登记就可以成为合法的商事主体,享有自由经营的权利。并展开合法的生产经营活动。若其业务是限制准入或有条件准入,则需再办理特殊经营许可证,比如,办医疗机构,或与环保密切相关的企业,或是涉及国防、公共安全方面的企业,这就需要另外的审批过程。这套制度就是市场经济国家的市场准入管理办法,他们没有“负面清单”。所以说,中国的“市场准入负面清单”是结合中国国情的制度方面的一种创新。

 

解放日报·上海观察:国家推出“市场准入负面清单”的意图是什么?

 

赵晓雷:若要使市场在资源配置中起决定作用以及让政府发挥更好的作用,就要首先在市场准入方面进行改革。以前我国重准入管制轻准入后的监管,所以会出现很多市场问题,比如质量低劣、无序竞争、假冒伪劣等。符合市场经济的制度,是在准入端放松,然后注重事中事后监管。市场经济也是法制经济,可以自由进入,但不能违法,不能违规,不能损害他人的利益,比如消费者的利益。十八届三种全会定下的改革方向和“市场准入负面清单”制度是高度对接的,放宽和规范市场准入,强化和创新市场监管,构建市场开放公平、规范有序、监管有力的市场准入管理新体制。

 

解放日报·上海观察:这是不是也体现了以企业需求为基点?

 

赵晓雷:“市场准入负面清单”、证照分离和事中事后监管的制度改革让市场和企业有了获得感。当市场准入管理更有效率、更简便、更透明,就节省了企业的时间和资金成本,激发了市场活力,让企业有了自主决策、平等竞争的市场环境。所以,“市场准入负面清单”对民营企业和自主创业的人来说是非常有利的。

 

“证照分离”是上海的先发优势

 

解放日报·上海观察:推动市场准入负面清单试点,上海有哪些优势?

 

赵晓雷:我认为上海的先发优势在于上海自贸区的商事登记制度改革已经走在了全国的前列。目前,已先后实行了先照后证、三证合一、一照一码的商事登记制度改革。并于2015年下半年开始试点“证照分离”改革。

 

证照分离的核心内涵就在于主体资格和经营资格分离,是国际通行的商事登记规则。根据制度定义,市场准入负面清单和“证照分离”商事登记制度都是有“非列入即开放”的市场准入特性。所以,“市场准入负面清单”制度和证照分离的商事登记制度在准入端可以系统集合,构建成内外一体的市场准入管理制度。如果没有事先实行证照分离改革,“市场准入负面清单”实施的基础就会缺失。

 

上海现在无论在自贸试验区、浦东新区,还是上海全市其他一些区,目前在做的非常重要的一个工作就是在做事中事后监管工作的进一步成型和完善。杨雄市长也强调,要求进一步深化商事制度和证照分离改革,探索建立适应发展要求的事中事后监管体系和更有效的综合执法体系,为上海营造更加国际化、法制化、市场化的营商环境,其目的就是要构建一个以市场在资源配置中起决定作用的新的市场经济体制。

 

上海市场准入改革试点怎么推行

 

解放日报·上海观察:上海如何把握先发优势,继续走在全国前列?

 

赵晓雷:上海若要在制度创新方面继续走在全国前列,最重要的环节就是将自由准入、限制准入、事中事后监管这些管理环节配套组合、系统集成,使证照分离的改革与“市场准入负面清单”制度形成完整的基本制度框架,这样也有利于复制推广。

 

以市场准入负面清单为核心的投资管理制度和以政府职能转变为核心的事中事后市场监管制度是上海全面深化改革和扩大开放的重要探索。接下去要做的最重要的制度创新应该是事中事后监管的系统集成。目前,在事中事后监管方面各部门还是分割的,存在着部门界限和科室界限。事中事后监管的系统集成就是要求有一个一体化的行政备案制度。有了这套制度之后,还需要有综合监管信息平台、公共信用信息公示平台和电子政务平台,在这三个平台上就可以操作一体化的行政备案制度和事中事后监管制度。

 

解放日报·上海观察:上海试点的两年,应该以什么样的节奏推进改革呢?

 

赵晓雷:我认为,第一年建立起“市场准入负面清单”的制度框架,包括从准入端到事中事后监管的整套制度框架和运作流程。第二年要把整套制度成型并有效运行,同时提炼出一些经验,以便于全国复制推广。

 

题图来源:视觉中国

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